| Сегодня Генеральный прокурор Юрий Чайка выступил на пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с докладом о состоянии законности и правопорядка в 2006 году и о проделанной работе по их укреплению. |
Состояние законности и правопорядка - тема очень широкая и многоаспектная. Она включает в себя практически все стороны экономической и социальной жизни общества, деятельности органов власти и управления. В одном выступлении осветить складывающееся положение во всем его многообразии не возможно. Генеральной прокуратурой Российской Федерации Вам представлен подробный аналитический доклад со всеми статистическими показателями и характеристиками положения в различных сферах. В своем сегодняшнем выступлении я хотел бы остановиться на наиболее актуальных проблемах правоприменительной практики, осветить вопросы, которые нам необходимо решать, в том числе и на законодательном уровне.
Оценивая 2006 год можно констатировать, что государственными институтами, правоохранительными органами проделана значительная работа, направленная на укрепление российской государственности, наведения законного порядка в экономике, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, повышения эффективности в борьбе с преступностью. Как Вы видели из представленных Вам материалов, ее результаты во многом превышают показатели предыдущих лет.
Тем не менее, все еще сохраняется целый ряд проблем, требующих своего разрешения. Проводимая в стране реформа местного самоуправления, перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями государственной власти и самоуправления выявили несовершенство существующего законодательного механизма.
Залог успеха правового регулирования в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов - синхронность законодательных решений на федеральном и региональном уровнях. Однако проведенные нами проверки показали, что даже на конец прошлого года во многих субъектах (не говоря уже о муниципальных образованиях) не были приняты необходимые нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений федеральных законов.
И, прежде всего, регулирующих вопросы социального обеспечения граждан, в том числе относящихся к льготным категориям. В результате десятки тысяч людей оказались лишены мер социальной поддержки, установленных федеральным законодательством, что, конечно же, не могло не вызывать социального напряжения в обществе.
Более того, несовершенство законодательного механизма стало тормозить и дальнейшее развитие страны.
Так, состояние законности в социальной сфере во многом связано с широкомасштабными мероприятиями, которые проводились в рамках реализации приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса».
Прокурорами проводится постоянный мониторинг правоотношений в этих сферах, позволяющий своевременно и эффективно устранять значительную часть совершаемых правонарушений.
Анализ практики прокурорского надзора в качестве одной из основных причин, препятствующей успешному продвижению приоритетных национальных проектов, выделяет ту же самую - непринятие или несвоевременное принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов, создающих механизмы реализации приоритетных национальных проектов.
Мерами прокурорского реагирования мы побуждаем их к активизации этих процессов, но этого явно недостаточно.
По нашему мнению, проблема во многом в том, что в федеральных законах и подзаконных актах, как правило, не определяются конкретные сроки принятия нормативных правовых актов.
В связи с этим Генеральной прокуратурой Российской Федерации Президенту Российской Федерации В.В. Путину внесено предложение о целесообразности дополнения действующего законодательства положениями, предусматривающими срок, в течение которого субъект Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны принять нормативный правовой акт во исполнение федерального закона, передавшего ему полномочия по правовому регулированию тех или иных правоотношений. Введение таких норм способствовало бы активизации нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
Безусловно, ситуация заведомо изменится к лучшему, если будет разработана общегосударственная программа законотворчества, приняты федеральные законы, призванные оптимизировать законотворческий процесс.
Переходя к оценке состояния эффективности борьбы с преступностью, хочу начать с профилактики. Ведь для всех уже стало аксиомой, что именно она играет решающую роль в этом вопросе.
Следует признать, что в стране еще не сложилось четкой и завершенной системы социальной профилактики преступлений и правонарушений. Глубоко убежден, что при ее отсутствии рассчитывать на эффективное и действенное противостояние нарастающей преступности не приходится.
До сих пор в стороне от решения задач предупреждения преступлений остаются многие институты гражданского общества, не сформированы основные принципы привлечения предпринимательских структур к деятельности по противодействию преступности, развитию правосознания широких слоев населения, пропаганде здорового образа жизни и законопослушного поведения.
Вопросам предупреждения преступлений было уделено особое внимание на состоявшемся в ноябре прошлого года Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов под руководством Президента Российской Федерации В.В. Путина. По его итогам поставлена задача уже в этом году разработать проекты федеральных законов «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и «Об участии граждан в охране общественного порядка». Думаю, что с их принятием нам удастся добиться положительных результатов и переломить существующие негативные тенденции.
Среди них, прежде всего, особого внимания требует продолжающийся рост преступности.
В 2006 г. зарегистрировано 3,8 млн. преступлений, на 8,5% больше, чем в 2005 г. И хотя в общем темпы роста преступности снизились, в некоторых регионах (Приморском и Краснодарском краях, Пензенской области) она выросла на треть.
Ситуация усугубляется еще и тем, что основной показатель качества борьбы с преступностью - раскрываемость преступлений - практически не улучшился. Несмотря на предпринятые на протяжении 2006 г. меры количество преступлений, оставшихся нераскрытыми, увеличилось и составило более 50 %. Фактически в стране правоохранительными органами раскрывается лишь каждое второе преступление.
Анализ сложившейся ситуации показывает, что процент оставшихся нераскрытыми тяжких и особо тяжких преступлений существенно снизился, основной рост числа нераскрытых происходит за счет преступлений небольшой и средней тяжести. У нас есть округа (Дальневосточный и Центральный), где не раскрывается три четверти краж, две трети разбоев (Северо-Западный и Центральный).
Главной причиной такого положения, по нашему мнению, является то, что действующий закон не позволяет в полной мере проводить оперативно-розыскные мероприятия по этим категориям преступлений. Их расследование относится к компетенции милиции общественной безопасности, проводится без оперативного сопровождения. А ведь это дела о квалифицированных кражах, грабежах, мошенничестве. В связи с этим уже изначально ожидать успешного расследования не приходится и, по существу, огромное количество наших граждан заранее обречены на то, что их имущество не будет разыскано, материальный ущерб возмещен.
Ситуацию нужно менять - необходимость законодательного расширения оперативных возможностей зрела давно и сейчас уже стала насущной необходимостью.
Кроме того, поскольку основным критерием оценки работы правоохранительных органов является приговор суда, особое значение имеет правильная организация следствия. Однако в этой сфере все еще сохраняется значительное количество проблем.
Только в 2006 г. прокурорами при возбуждении уголовных дел выявлено и устранено почти 2,3 млн. нарушений закона, отменено более 1,5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Выявлено и поставлено на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений, даны указания по 500 тыс. уголовных дел, отменено более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.
Во многом такое положение объясняется низкой квалификацией следователей - до сих пор еще большое их число не имеет высшего профессионального образования - непродолжительным опытом работы, бесконтрольностью со стороны руководителей следственных подразделений, порождающей коррупционные проявления и нарушения закона вопреки интересам службы. Предполагаемое реформирование следствия при его взвешенном, конструктивном и просчитанном по последствиям подходе должно помочь в решении этих вопросов.
Генеральная прокуратура Российской Федерации поддерживает концепцию предложенного законопроекта о создании Следственного комитета Генпрокуратуры России, рассматривая это как первый шаг к созданию и основу будущей единой службы расследований.
Думаю, что закрепление этого подхода на законодательном уровне даст нам возможность в экспериментальном режиме оценить, как будет развиваться ситуация, с какими трудностями мы столкнемся на пути дальнейшего реформирования, эффективность новой структуры в борьбе с преступностью, защиты конституционных прав граждан и обеспечения для них доступа к правосудию.
Поддерживая в целом концепцию предложенного законопроекта, тем не менее, считаем необходимым его доработку в части обеспечения эффективного соотношения процессуальных полномочий органов следствия и прокуроров.
Второе.
В 2006 г. продолжало увеличиваться количество преступлений, совершенных участниками организованных групп или преступных сообществ.
Растет их опасность - из совершенных ими преступлений 95% относится к категории тяжких и особо тяжких.
И хотя работа правоохранительных органов на этом направлении значительно активизировалась; стало больше выявляться организаторов и участников организованных преступных формирований, переломить тенденцию эскалации организованной преступности пока не удалось.
Происходит снижение числа преступлений против личности, совершенных преступными группировками. Больше чем на четверть сократилось количество убийств, организованных грабежей, разбоев, фактов вымогательства.
В то же время, растет количество преступлений, совершенных организованными преступными формированиями в экономической сфере: на треть в области финансовой деятельности; в 2 раза больше фактов легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; изготовления и сбыта поддельных кредитных карт и иных платежных документов.
Это говорит о том, что организованная преступность самым серьезным образом нацелена на сферу экономики, она перестает быть откровенно бандитской, а становится «беловоротничковой», но от того не менее опасной.
Волна криминальных, так называемых недружественных захватов бизнеса или рейдерство, началась несколько лет назад, как правило, с целью его дробления и перепродажи. Это приводит к прекращению хозяйственной деятельности, а значит к сокращению рабочих мест, снижению налоговых сборов и другим негативным экономическим последствиям. Так, прокуратурой г. Москвы направлено в суд уголовное дело в отношении организованной преступной группы, члены которой, подделав протокол общего собрания акционеров и доказательства по гражданскому делу, оформили фиктивные договоры купли-продажи на комплекс зданий, принадлежащий ОАО «Научно-исследовательский институт эластомерных материалов и изделий», и перепродали его, причинив ущерб более 111 млн. руб. В одной только Москве в настоящее время расследуются более 50 таких уголовных дел.
Сейчас объектом интереса рейдеров становится земля. Более чем в полтора раза возросло количество обращений о противоправных захватах земельных угодий преобразованных сельхозпредприятий, незаконных действиях по скупке паев и земельных долей, незаконном их отчуждении и регистрации права собственности на них путем обмана, злоупотребления доверием, использования подложных документов.
Причиной распространения такого рода преступлений явилось то, что длительное время они выпадали из поля зрения правоохранительных органов. Первоначально такие проявления расценивались как споры хозяйствующих субъектов, которые подлежат рассмотрению в рамках гражданского законодательства. Однако прокурорские проверки показали, что это ни что иное, как попытки организованных преступных групп установить контроль над высокодоходными предприятиями с целью в дальнейшем использовать их для легализации доходов, полученных преступным путем, втянуть их в сферу теневой экономики.
Действия рейдеров наносят ущерб экономике субъектов Российской Федерации, ставят под угрозу развитие и само существования среднего и мелкого бизнеса, показывают правовую незащищенность и бизнеса и граждан, работающих в нем. Меры, предпринимаемые правоохранительными органами по противодействию этой угрозе явно не адекватны той опасности, которую она представляет. Более того, не секрет, что зачастую рейдерские захваты сопровождаются и злоупотреблениями в судебной системе и правоохранительных органах.
Негативным образом на ситуации сказалось и вытеснение прокуроров из гражданского и арбитражного процессов. Ограничив их право на обращение с заявлениями в суды, мы тем самым лишились возможности пресекать недобросовестные действия в самом начале, когда они еще не привели к катастрофическим последствиям и не перешли в разряд уголовного преступления.
Необходимо самым серьезным образом менять корпоративное законодательство, оно должно устранить все возможные легальные возможности для рейдерства, перевести его в разряд нелегальной деятельности и, соответственно, подлежащей уголовной ответственности.
Кроме того, такое положение свидетельствует о необходимости принятия срочных мер по декриминализации экономических отношений в стране и со стороны правоохранительных органов. Причем мер новых, современных и широкомасштабных. И подобный опыт мы уже наработали.
Значительные результаты были достигнуты в ходе операции «Энергия» в Уральском федеральном округе. Так, в ходе скоординированных мер органов МВД России, ФСБ России и прокуратуры пресечена организованная преступная деятельность целого ряда рейдерских группировок, из-под криминального влияния организованных преступных сообществ выведено большое количество предприятий топливно-энергетического комплекса. За взятки и должностные преступления привлечены к ответственности высокопоставленные чиновники регионального уровня.
Все это говорит о том, что, используя новые подходы к организации работы, координации действий правоохранительных органов, мы можем эффективно противостоять организованной преступности, причем в самых серьезных ее проявлениях.
Сейчас органами прокуратуры совместно с органами ФСБ, МВД с привлечением контрольных органов уже начаты и проводятся комплексные проверки исполнения законодательства в основных отраслях топливно-энергетического комплекса, в сферах лесопользования, рыболовства и добычи водных биологических ресурсов, в ходе которых также анализируется состояние законности при возбуждении, расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным захватом предприятий, в том числе путем криминального банкротства. Их результаты каждые полгода будут рассматриваться на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов.
Еще одна проблема - контрабанда. Как показывает проведенный анализ необходимого противодействия ей у нас в стране так и не организовано.
В Дальневосточном федеральном округе ежегодно незаконно вылавливаются сотни тонн рыбы и морепродуктов, истребляются тысячи гектаров леса. Все это за бесценок контрабандным путем направляется за границу. В тоже время правоохранительными органами за 2006 год возбуждено незначительное количество уголовных дела о контрабанде, а о контрабанде, совершенной организованной преступной группой - единицы.
Такая же ситуация и в Северо-Западном федеральном округе, где находятся крупнейшие морские порты, через которые за границу идут огромные товарные потоки. Количество уголовных дел - минимально, причем раскрывается только чуть более 10% преступлений о контрабанде.
Всего же в 2006 году в Российской Федерации выявлено менее 7 тыс. преступлений, связанных с контрабандой, что составляет 0,2 % от общего числа зарегистрированных преступлений.
Складывается парадоксальная ситуация - на таможенных постах у нас контрабанды нет, зато из торговых сетей контрабандные товары изымаются тоннами.
С учетом актуальности проблемы Генеральная прокуратура Российской Федерации скоординировала свою деятельность с Федеральной таможенной службой, и уже в этом году наши совместные усилия будут направлены на обеспечение должного порядка в исполнении таможенного законодательства во всех регионах страны.
Первые примеры эффективной совместной работы у нас уже есть. В Санкт-Петербурге Генпрокуратурой РФ на основании оперативных материалов таможенной службы пресечена деятельность организованной преступной группы, на протяжении длительного времени осуществлявшей контрабанду нержавеющей стали и никелевых сплавов в особо крупном размере. На территорию России контрабандно ввезено металла на сумму более 25 млрд. рублей, неуплата таможенных платежей составила почти 10 млрд. рублей. Участники преступной группы привлекаются к уголовной ответственности, двое ее руководителей арестованы. На основании направленных нами материалов правоохранительными органами Финляндии также возбуждено уголовное дело и проводится расследование.
Коррупция.
При огромной латентности этого вида преступлений в прошлом году выявлено более чем на 10% больше преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и взяточничества.
Складывающаяся ситуация требует адекватного реагирования. Генеральной прокуратурой Российской Федерации разработаны концептуально новые подходы к организации прокурорского надзора по противодействию коррупции в любых ее формах и проявлениях. Наряду с уголовно-правовыми средствами борьбы со взяточничеством и должностными преступлениями, одной из главных задач органов прокуратуры в современных условиях является противодействие коррупции путем усиления надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, особенно в части соблюдения ограничений, установленных для государственных и муниципальных служащих, выявление и устранение причин и условий, порождающих коррупционные проявления.
Прокуратурой Российской Федерации проведены проверки исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции в центральных аппаратах и территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти.
В ходе проведенных проверок выявлено свыше 92 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, по которым Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами субъектов Российской Федерации приняты соответствующие меры.
Кроме того, распространены случаи принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативных и правовых актов, направленных на вмешательство в предпринимательскую деятельность, предоставление предпринимателям необоснованных льгот и преимуществ, противоправное распоряжение бюджетными средствами, государственным и муниципальным имуществом и т.д.
В целях повышения качества существующей нормативно-правовой базы Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла в Правительство Российской Федерации предложение поручить всем федеральным органам исполнительной власти переработать нормативные правовые акты, действующие в сфере их компетенции, с целью выявления способствующих коррупционным проявлениям излишних ограничений, запретов, некорректных терминов в действующих законах, ведомственных правовых актах. Кроме того, по нашему предложению в практику работы Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности внедряется процедура обязательной криминологической экспертизы законопроектов на предмет их коррупционности.
Одним из опасных видов преступлений в современных условиях является экстремизм. И хотя в сравнении с общей массой количество этих преступлений не велико, они способны вызывать серьезную напряженность в обществе. В прошедшем году широкий общественный резонанс вызвали преступления экстремистской направленности, совершавшиеся в Москве, Санкт-Петербурге, Воронеже, и других городах.
Основные причины совершения преступлений экстремистской направленности закладываются прежде всего в обществе. Это имущественное неравенство, отсутствие социальных перспектив для многих молодых людей. Даже экономические просчеты или ошибки местных властей, вызывающие недовольство населения, быстро приобретают национальную окраску.
Только постоянный контроль за развитием ситуации в регионе, немедленное совместное реагирование правоохранительных органов и органов власти на малейшие проявления экстремизма и ксенофобии помогут избежать тяжелых последствий.
В ряде регионов правоохранительные органы выработали правильную позицию, ориентируясь на выявление преступлений по фактам призывов к совершению экстремисткой деятельности и возбуждения национальной ненависти. Так, в республиках Татарстан и Башкортостан, в Нижегородской области смогли пресечь попытки проникновения международных организаций экстремистского толка под видом осуществления экономического сотрудничества и оказания гуманитарной помощи населению. Это крайне важно для страны, где совместно проживают представители многих национальностей и различных конфессий.
Системный анализ правоприменительной практики показал, что существует ряд проблем, прямо влияющих на качество и эффективность мероприятий по противодействию экстремизму.
Основная из них - одна и та же, что и в ситуации с общеуголовной преступностью - отнесение основной массы преступлений экстремистской направленности к категориям преступлений небольшой и средней тяжести, по которым закон не позволяет проводить оперативно-розыскные мероприятия. В то же время оперативные позиции по уголовным делам о таких преступлениях особенно важны для формирования доказательственной базы. Именно поэтому значительное количество уголовных дел возбуждается по другим составам преступлений (хулиганство, вандализм), что, несомненно, вызывает справедливые нарекания в обществе и упреки в адрес правоохранительных органов. Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась к Президенту Российской Федерации В.В. Путину с предложением о внесении необходимых изменений в законодательство, что позволило бы органам ФСБ России и МВД России проводить оперативно-розыскные мероприятия, направленные на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений экстремистского характера. И рассчитываем на его поддержку.
Уважаемые члены Совета Федерации!
Как Вы видите, ситуация по многим направлениям продолжает оставаться сложной и напряженной, а по части из них - и острой. Основные задачи, стоящие перед нами определены Всероссийским координационным совещанием руководителей правоохранительных органов в ноябре 2006 года.
Президентом России даны поручения о разработке новых основных критериев и показателей оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, разработке механизмов криминологической экспертизы законопроектов, установления дополнительных требований, ограничений и запретов, связанных с правоохранительной службой, системы мер по противодействию терроризму.
Кроме того, постановлением совещания перед каждым правоохранительным органом поставлен комплекс задач: от подготовки законодательных предложений до проведения конкретных мероприятий.
По нашему мнению, успешная реализация намеченных планов позволит нам добиться существенного продвижения вперед и решения многих узловых проблем.
