| О непростом становлении института мировых судебной власти размышляет кандидат юридических наук, доцент полковник милиции в отставке Сергей УМАНЕЦ. |
Точка зрения
С принятием в декабре 1998 года Федерального закона “О мировых судьях в Российской Федерации” в нашей стране был возрожден институт мировых судей (мировая юстиция). О непростом становлении этого современного института судебной власти размышляет кандидат юридических наук, доцент полковник милиции в отставке Сергей УМАНЕЦ.
О ПРОТИВОПОЛОЖНЫХ ПОДХОДАХ
За время непродолжительного существования института мировых судей стало ясно, что при его разработке и внедрении еще на федеральном уровне отсутствовало единое понимание целей создания и стоящих перед ним задач. В Концепции судебной реформы, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, в качестве звена судебной системы назван мировой суд, а не мировой судья. По Конституции РФ правосудие осуществляется только судом, поэтому термин “мировой судья” некорректен по сути. Более того, термин “мировой судья” в федеральном законе употребляется в различных значениях. В одном случае - это физическое лицо, обладающее определенным статусом, в другом случае - звено судебной системы. До сих пор в юридической науке нет ясного понимания и научно обоснованных достаточно емких формулировок, определений терминов “мировая юстиция” и “мировой судья”, которые могли бы раскрыть сущность рассматриваемого суда. Отсюда и путаница в головах как законодателя, так и правоприменителя.
В чем же заключается потребность в институте мировых судей? Уже при разработке законопроекта о мировых судьях четко обозначились два противоположных подхода. Согласно первому причиной создания института явилось то, что по действующему законодательству суды общей юрисдикции рассматривают все дела, за исключением тех, которые подведомственны арбитражному суду, если иное не предусмотрено межгосударственным соглашением, межгосударственным договором или согласием сторон. Поэтому на суды общей юрисдикции ложится основная нагрузка по рассмотрению дел. И чем сложнее становятся общественные отношения, тем большего профессионализма и знаний законодательства требуется от судьи. И потребность в мировой юстиции сводится, как правило, к необходимости разгрузить федеральные суды общей юрисдикции от несложных категорий дел через специализацию внутри системы судов общей юрисдикции (то есть мировые судьи должны стать обычными участковыми судами, отличающимися от других общих судов только юрисдикционной территорией и кругом подсудных дел). Но для этого вряд ли потребовались особенные (мировые) судьи.
Согласно второму подходу введение института мировых судей должно иметь не только судоустройственный, но и судопроизводственный эффект. Концентрация в производстве мирового судьи несложных по своей правовой природе гражданских дел создает идеальные условия для упрощения процессуальной формы, отказа от излишних формальностей и условностей гражданского процесса. В пользу именно такого подхода говорит и имеющийся у России исторический опыт. Детальный анализ процедуры в мировых судах по Уставу гражданского судопроизводства 1864 года позволяет выделить в ней более 60 отличий от общего порядка рассмотрения дел, причем большинство из них было направлено на упрощение судебной процедуры.
О ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ
Отечественный законодатель также пошел по пути введения в гражданский процесс упрощенных процедур. Федеральным законом от 30 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР” были установлены два особых (упрощенных) порядка разрешения дел - приказное производство и заочное производство (глава 11.1 и 16.1). Общий порядок рассмотрения гражданских дел стал более простым и динамичным, прежде всего за счет усиления принципа состязательности. Суд был освобожден от несвойственной ему функции сбора доказательств, заработало правило: кто утверждает - тот и доказывает, не доказал - проиграл дело (ч. 1 ст. 50, ч. 2 ст. 192 ГПК). Истребование доказательств производится лишь в исключительных случаях, когда заинтересованная сторона не может их представить сама по объективным причинам и только по просьбе этой стороны (ч. 3 ст. 50 ГПК). (О том, что подобная конструкция принципа состязательности воспринимается многими россиянами как отказ от справедливости при отправлении правосудия по гражданским делам, - тема отдельного разговора.)
Введение института мировых судей привело к соответствующим поправкам в УПК РФ и ГПК РФ. Федеральный закон от 7 августа 2000 года “О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР” предусмотрел сокращенное судебное следствие у мирового судьи (ст. 475 УПК РФ). Статья 154 ГПК РФ объявила, что гражданские дела рассматриваются и разрешаются мировым судьей до истечения месяца со дня принятия заявления к производству. На сегодняшней день полномочия мировых судей определены по уголовным делам - ч. 1 ст. 31 УПК РФ, по гражданским делам ¬ ст. 154 ГПК РФ, по административным делам - ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.
Несмотря на то что ФЗ “О мировых судьях в Российской Федерации” был принят в декабре 1998 года, институт мировой юстиции реально заработал после того, как субъекты Федерации приняли собственные законы о мировых судьях, о создании судебных участков и должностей мировых судей, согласовали их численность с федеральными органами власти, выделили помещения, укомплектовали должности и так далее, то есть с 2002 года.
Юристыученые, практические работники в один голос соглашались с тем, что введение института мировых судей стратегически правильный выбор. Но было и много критики в адрес закона. Реагируя на мнение юридической общественности, законодатель с 2004 года семь (!) раз вносил изменения и дополнения в рассматриваемый закон.
В результате федеральные суды в регионах заметно разгрузились, и в отдельных районах весьма основательно. А вот у мировых судей нагрузка увеличилась.
При создании мировой юстиции предполагалось, что она возьмет на себя примерно 7 - 10 процентов уголовных дел и до 40 - 50 процентов гражданских и административных дел. Исходя из этого рассчитывалась штатная численность мировых судей в стране. Однако законодатель изменил подсудность дел, расширив категории дел, отнесенных мировым судьям. Практика показала, что этими судьями разрешается значительно больше правовых споров, чем планировалось. И нагрузка продолжает возрастать, причем как в удельном выражении, так и в абсолютном количестве дел. Подобная тенденция отмечается во всех регионах России. Уже никого из работников судебной системы не удивляет, когда на одном судебном участке мировой судья рассматривает 6 - 7 и даже 12 тысяч дел. Удивительно, как вообще возможно в существующие для мирового судьи сокращенные по сравнению с федеральным судом процессуальные сроки качественно и своевременно рассмотреть такую массу дел.
О СТРАННОСТЯХ ФИНАНСИРОВАНИЯ
Рассматриваемым законом был нарушен и основной принцип обеспечения судебной системы - ее федеральное финансирование, позволяющее обеспечить точное и единообразное проведение судебной реформы. Отнеся мировых судей к судам субъекта Федерации, а также определив, что финансирование расходов на заработную плату и социальные выплаты для них обеспечиваются за счет федерального бюджета, законодатели посчитали свою задачу выполненной, хотя не все вопросы были решены.
Так, финансирование расходов по содержанию аппарата мировых судей, приобретение жилья для судей, выделение и содержание служебных помещений, обеспечение оргтехникой и прочее легло на плечи субъектов Федерации. Не везде нашлись денежные средства. Так, за четыре года существования в Ульяновской области мировой юстиции на жилье для мировых судей не выделено ни рубля. Убогость служебных помещений, отсутствие порой элементарной оргтехники никак не способствуют улучшению работы мирового судьи.
Еще пример. Согласно ст. 96 ГПК РФ в случаях, если вызов свидетелей, назначение экспертов, привлечение специалистов и другие действия, подлежащие оплате, осуществляются по инициативе суда, расходы возмещаются за счет федерального бюджета. Это в полной мере касается и мировой юстиции. Но когда доходит до реального возмещения расходов, то из федерального бюджета оплачивать эти расходы отказываются, ссылаясь на то, что согласно ст. 10 Федерального закона “О мировых судьях в Российской Федерации” из общероссийской казны финансируются только расходы на зарплату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для них федеральными законами, а все остальные расходы должны нести местные бюджеты. На уровне субъектов Российской Федерации, напротив, считают, что в ст. 96 ГПК РФ прямо указан источник этих расходов - федеральный бюджет, и также от финансирования отказываются.
О КАДРОВОЙ ПОЛИТИКЕ
Анализируя статьи, высказывания федеральных судей, судейских чиновников, опубликованных как до, так и сразу после принятия Федерального закона “О мировых судьях в Российской Федерации”, невольно проникаешься оптимизмом авторов по поводу того, что находящиеся в юрисдикции мировых судей дела не представляют большой сложности для их разрешения. Но по мере того, как институт мировых судей заработал в полную силу, из лагеря того же судейского сообщества послышались стенания о том, что подсудные мировой юстиции дела не такие уж и простые с юридической точки зрения. Общественные отношения, в том числе и семейные, становятся сложнее, здесь требуется для разрешения споров больше профессионализма, знания законодательства, опыта работы.
В чем же причины такой метаморфозы во взглядах на сложность дел, подсудных мировым судьям? На мой взгляд, присутствует целый комплекс взаимосвязанных негативных факторов, о некоторых из которых сказано выше, но остановимся на одном из них - кадровой политике в мировой юстиции.
В ст. 119 Конституции РФ и в ст. 4 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 “О статусе судей в Российской Федерации” устанавливается, что судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. Таким образом, законодатель устанавливает единые требования к квалификации и опыту судей независимо от того, кем они являются - мировыми судьями или судьями вышестоящих судов. Однако ч. 3 ст. 7 ГПК РФ устанавливает, что дела в апелляционном порядке рассматриваются судьями соответствующих районных судов единолично. Это предполагает, что объем знаний и квалификация мирового судьи меньше, чем у судьи районного суда.
По всей видимости, это предположение охватило умы судейского сообщества, и институт мировых судей стал им рассматриваться как резерв на выдвижение на должность федерального судьи. Нередко мировые судьи уже назначались на должности федеральных судей. Уже высказывалось мнение о том, что требуемый стаж работы по юридической специальности можно снизить до 3 лет. Сложившаяся порочная кадровая политика неизбежно привела к текучке мировых судей, размыванию профессионального ядра. Институт мировой юстиции превратился в своеобразную перевалочную базу, в которой компетентные судьи не задерживаются.
В результате несовершенство законодательства, сокращенные процессуальные сроки, высокие нагрузки, непростые условия труда и особенно низкий профессиональный уровень судей приводит к волоките, существенным нарушениям норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных постановлений в порядке надзора. Так, исходя из практики рассмотрения административных дел мировыми судьями можно сделать вывод о том, что производство по большому количеству административных дел прекращается в связи с истечением установленного законом срока давности привлечения к административной ответственности. Тем самым граждане, привлеченные по этим делам к административной ответственности, остаются безнаказанными. Так, полковник милиции в отставке Ц., инвалид первой группы по онкологии при увольнении в 1996 году из органов внутренних дел недополучил по вине сотрудников УВД Тульской области более 40 тысяч рублей. О факте недовыплат ему стало известно только в конце 2006 года. Пока судья Центрального района города Тулы и мировой судья этого же района в течение восьми месяцев определялись с подсудностью, истец умер, а семья - жена¬инвалид и дочь - инвалид детства лишились существенных денежных средств.
В начале 90¬х годов в юридическом сообществе витала идея создания особой системы судов общей юрисдикции, самостоятельных, со своими целями и задачами, что в общемто и было заложено в Концепции судебной реформы. Реализованное же на практике вряд ли отвечает этой цели. Бесспорно, что нашему обществу нужна мировая юстиция как полноценно работающий государственный механизм, способный эффективно выполнять свои функции, надежно обеспечивать права и свободы граждан, но этот механизм нуждается в серьезной доработке.
